財會〔2021〕27號
國務院有關部委、有關直屬機構，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產建設兵團財政局，財政部各地監管局，有關單位：
為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》的有關要求，我部制定了《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)。現印發給你們，請認真貫徹執行。
各級財政部門和中央有關主管部門要深刻認識發布實施《規劃綱要》的重大意義，大力組織學習宣傳《規劃綱要》的指導思想、基本原則、總體目標和任務措施，交流典型經驗、做法和成效，為進一步加強會計管理、全面深化會計改革營造良好氛圍和創造有利條件。要加強《規劃綱要》實施的組織保障，緊密結合本地區、本部門實際，抓緊制定《規劃綱要》的實施方案，積極落實有關重大政策措施。要建立監督檢查機制，對《規劃綱要》的實施情況進行跟蹤了解和督促檢查，針對實施過程中發現的新情況、新問題，及時采取有效措施，確保《規劃綱要》的各項目標任務和政策措施落到實處、取得實效。
各地區、各部門制定的《規劃綱要》實施方案及實施進展情況，請及時報我部會計司。
附件：會計改革與發展“十四五”規劃綱要
財政部
2021年11月24日
規范秩序 優化服務
促進注冊會計師行業持續健康發展
——《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》解讀之四
2022年1月21日 來源：會計司
注冊會計師審計是提高會計信息質量、維護市場秩序的重要制度安排。黨中央、國務院高度重視注冊會計師行業發展。習近平總書記多次對行業改革發展作出重要批示指示，并親臨行業視察。習近平總書記關于加強會計審計機構和專業化隊伍建設、發揮財會監督作用等系列重要論述，為行業改革發展提供了根本遵循。扎實推進注冊會計師行業各項改革，強化行業監管，優化行業服務，有效發揮注冊會計師審計鑒證作用，是貫徹黨中央、國務院有關部署的重要任務，是落實《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)的重要內容，是維護市場經濟秩序和公眾利益的必然要求。
一、“十三五”時期注冊會計師行業發展成果豐碩
在黨中央、國務院領導親切關懷下，在財政部黨組正確領導下，在有關方面的共同支持下，經過40多年持續發展，我國注冊會計師行業堅持服務國家建設，從無到有、由弱變強，從國內走向國際，體制機制不斷優化，服務領域不斷拓展，做強做大戰略取得成效，行業發展總體呈向好態勢，成為促進經濟社會健康發展的重要力量。
(一)注冊會計師行業管理制度體系日趨完善。
經國序民，正其制度。財政部始終將注冊會計師行業管理制度體系建設擺在重要位置，緊緊圍繞《中華人民共和國會計法》和《中華人民共和國注冊會計師法》，不斷加強行業管理制度體系建設。一是相繼出臺《會計師事務所執業許可和監督管理辦法》、《注冊會計師注冊辦法》等部門規章和《關于加強注冊會計師行業監管有關事項的通知》、《關于加強會計師事務所執業管理 切實提高審計質量的實施意見》等文件，為規范會計師事務所和注冊會計師執業，加強行業監管提供制度保障。二是相繼出臺或修訂《對財務報表形成審計意見和出具審計報告》等28項審計準則和30項審計應用指南，制定或修訂8項審計準則問題解答和5項專項業務指引，并根據資本市場改革發展和國際準則全面趨同要求全面修訂職業道德守則，為規范和指導注冊會計師開展實務工作，提升審計工作質量夯實執業基礎。三是相繼出臺《會計師事務所審計檔案管理辦法》、《關于大力支持香港澳門特別行政區會計專業人士擔任內地會計師事務所合伙人有關問題的通知》、《其他專業資格人員擔任特殊普通合伙會計師事務所合伙人暫行辦法》、《關于推動有限責任會計師事務所轉制為合伙制會計師事務所的暫行規定》、《關于落實“證照分離”改革事項 優化會計行業準入服務的通知》、《境外會計師事務所從事全國銀行間債券市場境外機構債券發行相關財務報告審計業務報備暫行辦法》、《關于認可英國會計師事務所從事滬倫通中國存托憑證相關審計業務有關事項的通知》、《會計師事務所從事證券服務業務備案管理辦法》、《關于進一步規范銀行函證及回函工作的通知》、《關于推進會計師事務所函證數字化相關工作的指導意見》等文件，持續優化執業環境，深化注冊會計師行業“放管服”改革，為會計師事務所做強做優營造良好的制度環境和氛圍。
(二)注冊會計師行業管理效能不斷提升。
經過多年努力，形成了一套涉及會計師事務所設立及注冊會計師注冊備案、執業、退出及日常管理全過程的監管安排，有力推動了行業的規范發展，會計服務市場活力和競爭力日益增強。一是行業簡政放權力度不斷加大。配合行政審批制度改革，壓縮會計師事務所及分支機構設立審批時限、精簡審批材料，放寬準入條件、取消或下放部分審批事項，不斷釋放會計市場活力。2014年以來，財政部已先后取消境外事務所設立代表處審批，下放境外事務所臨時執業審批，取消事務所跨省遷移審批，將會計師事務所從事證券服務業務由審批管理改為備案管理。二是行業日常管理不斷強化。開展事務所持續符合執業資格、執業質量等日常及專項檢查，依法整治會計師事務所無證經營、注冊會計師掛名執業、網絡售賣審計報告、超出勝任能力執業等各類違法違規行為，凈化行業發展土壤，營造風清氣正的執業環境。三是行業監管機制日益優化。切實發揮監管合力，形成財政行政監管與注協自律管理相互配合，各有側重的監管體系，不斷提升行業監管效能。四是行業信息化管理水平不斷提升。財政會計行業管理系統升級優化，會計師事務所設立審批、年度報備、會計師事務所從事證券服務業務備案等事項全程網上辦理，實現“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”，便利群眾辦理行政業務，提升行業管理效率。
(三)注冊會計師行業服務國家建設能力不斷增強。
隨著我國改革開放的不斷深入和資本市場的持續發展，注冊會計師審計鑒證、經濟鑒證、社會監督和咨詢服務等業務的市場需求不斷擴大。我國注冊會計師行業在改革開放大潮中乘勢而起，圍繞服務國家建設主題和誠信建設主線，會計師事務所做強做優、做專做精成效明顯，行業業務收入結構不斷優化，行業業務收入規模實現較快增長，行業服務領域不斷拓展。截至2020年底，全國共有會計師事務所8600余家(不含分所)，行業年度業務收入超過1000億元，為4000多家上市公司、1萬多家新三板企業和420多萬家企事業單位提供審計鑒證和其他專業服務，并深度參與國家“一帶一路”建設、為1.1萬家中國企業在全球200多個國家和地區設點布局提供強有力的專業支持。
(四)注冊會計師行業人才隊伍不斷發展壯大。
隨著經濟社會的快速發展，對注冊會計師審計的需求不斷增大，財政部加強注冊會計師行業人才建設，注冊會計師人才隊伍持續發展壯大，人才資源總量穩步增長，人才素質持續提高，年齡結構不斷優化，形成了一支素質優良、梯次合理、作用突出的行業人才隊伍。截至2020年底，全國注冊會計師行業共有人大代表政協委員829人、全國行業高端人才555人、從業人員超40萬人，為提升會計信息質量和經濟效率、維護資本市場秩序和社會公眾利益方面發揮了不可或缺的重要作用，日益成為黨和國家信賴和倚重的一支專業力量。
二、“十四五”時期注冊會計師行業面臨的形勢和挑戰
習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上提出，要對標國際一流水平，大力發展會計等現代服務業，提升服務業發展能級和競爭力。社會主義市場經濟的不斷深化、“一帶一路”等國際化戰略的縱深推進、多層次資本市場的健全完善和社會事業的改革創新，為注冊會計師行業“十四五”時期國內國際發展創造了更為廣闊的市場空間，提供了新的發展機遇，也提出了更高要求。看到行業取得顯著成績和面臨機遇的同時，我們也要清醒地認識到，由于起步較晚、基礎薄弱等多種原因，注冊會計師行業發展同黨中央的要求相比、同全面建成社會主義現代化國家的需要相比、同社會公眾的期待相比還存在一定差距，行業發展仍存在一些突出難題，影響著注冊會計師審計鑒證作用的發揮，制約著行業長遠健康發展，需要高度重視，并通過持續深化改革加以解決。
(一)滿足市場對高質量審計服務的期望，需要進一步強化會計師事務所內部治理，整治行業“潛規則”。
當前，少數會計師事務所一味追求規模擴張，疏于內部治理，質量控制不嚴，收入分配、合伙人晉升等更多與業務承接掛鉤，執業質量因素考慮不足，影響審計質量，為事務所持續健康發展埋下隱患，對行業整體品牌形象帶來不利影響，需要加強政策引導，促進會計師事務所提升一體化管理水平，加強質量管理，保障整體審計質量。無證經營、掛名執業、網售審計報告、超出勝任能力執業等違法違規行為屢禁不止，嚴重擾亂審計秩序、敗壞行業風氣，需要形成長效機制，持續整治規管。
(二)解決行業發展機制性難題，需要進一步完善行業法律和基礎制度體系。
1993年頒布、2014年局部修正的《注冊會計師法》為注冊會計師行業的恢復重建和規范發展提供了基本依據，對強化行業管理，發揮注冊會計師在社會經濟活動中的基礎服務作用，作出了重要貢獻。隨著經濟活動日趨復雜，注冊會計師審計的重要性愈發凸顯，關注度日益上升，財務造假中企業會計責任和會計師事務所審計責任區分、特定實體審計監管、行政處罰上限較低等問題日益成為行業和社會關注焦點，需要通過修訂《注冊會計師法》及配套規章制度予以解決。
(三)深化“放管服”改革，需要進一步強化行業日常監管。
經過多年的探索，財政部門已形成了一套行業日常監管體制機制，有力推動了行業的規范健康發展。但隨著行業的快速發展和放寬行業前端準入的同時，也對創新監管機制，加強事中事后監管提出了更高要求。隨著行業規模的不斷擴大，業務種類的不斷增多，需要進一步統籌監管資源，協調各級財政部門監管職責，完善監管協同機制，加大日常執法檢查頻次，加強從嚴執法力度。
(四)促進行業可持續發展，需要進一步優化執業環境。
函證工作是注冊會計師審計的重要程序，近年來曝光的一些財務造假和審計失敗案例反映出函證不實問題，特別是供應商、金融機構參與造假問題突出，引發市場和公眾廣泛關注，需要明確相關責任，加大相關責任追究力度，保障審計證據的可靠性。同時，注冊會計師行業內存在低價惡性競爭，導致審計資源投入不足，審計質量低下，并長遠影響行業的人才吸引力和持續健康發展，急需建立以質量為導向會計師事務所選聘機制，對違規企業和會計師事務所依法依規嚴肅處理。
三、“十四五”時期注冊會計師行業管理工作重點及具體措施
2021年8月23日，國務院辦公廳公布《關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展的意見》(國辦發〔2021〕30號，以下稱國辦發30號文)，明確提出了規范財務審計秩序，促進注冊會計師行業健康發展的總體要求、工作原則、具體措施。這是改革開放以來經國務院同意、由國務院辦公廳直接印發的指導我國注冊會計師行業發展的第一個文件，充分體現了黨中央、國務院對新階段注冊會計師行業健康發展的關心和重視，為“十四五”和今后一段時期注冊會計師行業發展指明了方向。《規劃綱要》對“十四五”時期貫徹落實國辦發30號文有關內容進行了進一步強調，緊抓質量提升主線，守住誠信操守底線，筑牢法律法規紅線。堅持監管與服務并重、治標與治本結合，“十四五”時期注冊會計師行業管理將重點做好以下工作。
(一)依法整治行業秩序。
1.依法加強從事證券業務的會計師事務所監管。加強會計師從事證券服務業務備案管理，充實財會監督檢查力量，推動形成專業化執法檢查機制，對從事證券服務業務的會計師事務所開展有效日常監管。出臺會計師事務所監督檢查辦法，建立分級分類監管機制、突出檢查重點、提高檢查頻次、嚴格處理處罰。出臺會計師事務所自查自糾報告管理辦法，壓實會計師事務所責任，建立自查自糾報告機制，引導會計師事務所防微杜漸，抓早抓小，持續規范健康發展。完善相關部門對從事證券業務的會計師事務所監管的協作機制，加強統籌協調，形成監管合力，對會計師事務所和上市公司從嚴監管，依法追究財務造假的審計責任、會計責任。
2.嚴肅查處違法違規行為并曝光典型案例。加強對會計師事務所與企業串通違規造假行為的懲戒,對弄虛作假、配合企業蒙騙監管部門和投資者的會計師事務所和注冊會計師嚴懲重罰。上下聯動，持續加強會計師事務所無證經營、網絡售賣審計報告、注冊會計師掛名執業、注冊會計師超出勝任能力執業等行業內較為突出違法違規行為的整治。聚焦注冊會計師行業違法違規典型案件，依法依規嚴肅處理，堅決做到“零容忍”，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，對違法違規者形成有效震懾。加大典型案例曝光力度，對全社會、全行業形成警示。
3.加快推進注冊會計師行業法律和基礎制度建設。制定并完善注冊會計師行業基礎性制度清單，及時跟進健全相關制度規定，建立健全制度化、常態化的長效機制。推動加快修訂注冊會計師法，進一步完善行政強制措施、豐富監管工具、細化處罰標準、加大處罰力度。合理區分財務造假的企業會計責任和會計師事務所審計責任，明確其他單位向注冊會計師出具不實證明的法律責任。完善會計師事務所組織形式相關規定，明確公眾利益實體審計要求。完善維護信息安全要求，明確境外機構和人員入境執業等相關監管規定。科學合理確定會計師事務所從事上市公司等特定實體審計業務的具體要求，統一公開相關標準。結合實際優化會計師事務所和注冊會計師審計輪換機制。做好注冊會計師法配套規章制度建設。推動完善會計師事務所和注冊會計師法律責任相關司法解釋。
4.建立健全監管合作機制。建立注冊會計師行業年度工作會議和日常聯席會議機制，整合力量、凝聚共識，切實形成監管合力，及時研究解決制約行業發展的突出問題，不斷提升行業監管水平。依法依規開展跨境會計審計監管合作，維護國家經濟信息安全和企業合法權益，增強國際公信力和影響力。
(二)強化行業日常管理。
1.全面深化注冊會計師行業“放管服”改革。落實行政審批制度改革和簡政放權要求,積極推進會計師事務所及其分所執業許可行政審批制度改革,貫徹《國務院關于深化“證照分離”改革 進一步激發市場活力的通知》(國發〔2021〕7號)，切實做好注冊會計師行業自貿區“證照分離”改革試點工作,同時，進一步簡化會計師事務所、注冊會計師審批業務流程、便利申請手續。
2.加強注冊會計師行業信息化建設。構建注冊會計師行業統一監管平臺，堅持有利于統一監管、服務行業為目標導向，堅持有利于會計師事務所、注冊會計師管理、方便信息上報為需求導向，系統地重塑業務需求。建立健全行業數據庫，加強數據分析利用，打造“互聯網+注冊會計師行業”監管服務模式，加強信息化監管，提供更便捷、高效的行業服務。
3.探索建立審計報告數據單一來源制度,推動實現全國范圍“一碼通”。對財政部系統已有業務報備功能進行優化，逐步實現審計報告在財政部系統報備上傳、防偽貼碼、加密存儲、查詢驗證，從源頭治理虛假審計報告問題，打擊“無證經營”行為，遏制企業向不同部門和機構報送不同財務報告行為，規范財務審計秩序。
4.加強行業信用管理。出臺注冊會計師行業嚴重失信主體名單管理辦法，依法依規共享和公開相關信息并實施聯合懲戒。暢通投訴舉報渠道，完善投訴舉報辦理機制，建立行業舉報受理平臺，做到“接訴必應、限時核查，查實必處、處則從嚴”。
5.不斷完善和有效實施注冊會計師職業準則體系。立足我國注冊會計師執業實踐，結合準則國際趨同等需要，與時俱進完善注冊會計師職業準則體系,充分發揮其對注冊會計師專業服務的規范和引領作用。推動職業準則體系落地實施，指導會計師事務所完善審計程序，增強審計獨立性，提高應對財務舞弊的執業能力。
(三)優化行業執業環境和能力。
1.引導會計師事務所強化內部管理。加強會計師事務所一體化管理，出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的指標體系，引導會計師事務所在人員管理、財務管理、業務管理、技術標準和質量管理、信息化建設等方面實行統一管理，建立健全公開、透明、規范的一體化管理檢查評估程序。
2.推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設。完善國有企業、上市公司選聘會計師事務所有關規定，壓實企業審計委員會責任，科學設置選聘會計師事務所指標權重，提高質量因素權重，降低價格因素權重，完善報價因素評價方式，引導形成以質量為導向的選聘機制，從源頭有效遏制注冊會計師行業低價惡性競爭問題。
3.提升會計師事務所審計風險承擔能力。完善會計師事務所風險保障機制,采取建立風險保障基金和注冊會計師執業責任保險等方式,督促會計師事務所提升風險防御能力。修訂《會計師事務所職業責任保險暫行辦法》，根據資本市場發展和證券業務現狀，充分考慮會計師事務所客戶群體、風險狀況等客觀差異，完善保險金額等相關要求。
4.進一步規范銀行函證業務。加強銀行函證數字化平臺建設，加快推進函證規范化、集約化、數字化進程，利用信息技術解決函證不實、效率低下、收費過高等問題，支持提升審計效率和質量。開展銀行函證第三方平臺試點工作，總結試點經驗，形成工作指引，推動銀行函證數字化平臺規范、有序、安全運行。逐步在上市公司年報審計中推廣銀行函證數字化應用。
5.推廣行業先進經驗。結合大、中、小型會計師事務所特點，從一體化管理、信息化管理、“專精特”發展等方面樹立典型示范，推廣先進經驗，引導會計師事務所比學趕超，共同發展。
四、加強組織實施，確保“十四五”時期注冊會計師行業管理措施落地見效
(一)認真學習貫徹，全面推進行業管理工作。
財政部門要認真學習貫徹國辦發30號文和《規劃綱要》，充分認識推動注冊會計師行業健康發展的重要性，牢牢把握行業發展難得機遇，將相關工作擺到重要議事日程。要突出監管重點、強化監管力度，對行業違法違規行為和“潛規則”依法整治規管，有效整頓審計秩序、整肅行業風氣。要加強法治建設、制度建設和標準建設，從體制機制上解決行業發展存在的深層次問題。注冊會計師協會要發揮作用，實施好《規劃綱要》與《注冊會計師行業發展規劃(2021—2025年)》和《注冊會計師行業信息化建設規劃(2021-2025年)》有關工作任務。
(二)加強協同配合，確保各項措施落地見效。
財政部門作為行業主管部門，要持續加強與有關部門的協同配合，不斷優化完善溝通協調工作機制，強化信息共享，形成監管合力，提升監管效能。注冊會計師協會作為行業組織，要建立健全政策協調和工作協同機制，推動各項政策措施的落實。會計師事務所要全力支持配合行業管理工作，規范內部治理，樹立質量優先導向，充分發揮審計鑒證作用，持續規范財務審計秩序，維護行業健康發展生態。廣大從業人員要發揮主體意識和進取精神，發揮主體作用，獻智獻志，形成促進行業發展的最大合力。
(三)加強宣傳引導，營造行業健康發展良好氛圍。
注冊會計師行業的持續健康發展，離不開良好的輿論環境和社會環境,財政部門要建立行業輿情日常監測、會商研判以及中央和地方、政府部門和行業協會的分級分類響應機制，不斷增強輿論引導能力和輿情應對水平。要加強對注冊會計師行業法律法規、監管制度和日常監管行為的宣傳，推動底線紅線入腦入心入行；要加強對注冊會計師行業正反兩方面典型案例的宣傳，推動形成認知認同；要加強對注冊會計師行業價值和誠信文化的宣傳，積極引導社會輿論和市場預期。要引導社會各界積極參與行業相關法律法規、制度研究，集思廣益，共同推動行業發展。
深化政府及非營利組織會計改革
夯實現代財政制度基礎
——《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》系列解讀之二
2021年12月16日 來源：會計司
財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府及非營利組織會計是財政管理的一項重要基礎工作。《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)緊密圍繞財政中心工作和經濟社會發展需要，站在會計改革與發展全局高度，提出了“十四五”時期政府及非營利組織會計改革的總體目標和主要任務，為新階段政府及非營利組織會計改革工作指明了方向，是做好今后一段時期政府及非營利組織會計準則制度建設工作的行動綱領。
一、“十三五”時期政府及非營利組織會計改革成果豐碩
“十三五”期間，財政部按照黨中央、國務院決策部署，立足中國國情，堅持問題導向，積極、穩妥、有序推進政府會計改革，基本建成具有中國特色的政府會計準則制度體系并推動其全面有效實施，同時不斷完善非營利組織及基金(資金)類會計標準，圓滿完成《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》確定的各項任務，在服務財政中心工作和促進經濟社會健康發展等方面取得積極成效。
(一)政府會計準則制度體系基本建成。
按照國務院批轉財政部的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的要求，在2015年出臺的《政府會計準則——基本準則》基礎上，相繼印發了存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資、負債、會計調整、財務報表編制和列報、政府和社會資本合作項目合同等10項具體準則及2項具體準則應用指南，1項統一適用于行政事業單位的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》(以下簡稱《政府會計制度》)，7項行業事業單位執行《政府會計制度》的補充規定及11項新舊會計制度銜接規定，3項政府會計準則制度解釋以及事業單位成本核算基本指引，構建了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，基本建立起一套與我國現代財政制度相適應的具有中國特色的政府會計準則制度體系。此外，積極參與國際公共部門會計準則建設，不斷提升我國在國際公共部門會計標準制定中的話語權和影響力。
(二)政府會計準則制度全面實施并取得積極成效。
政府會計準則制度自2019年1月1日起在全國各級各類行政事業單位全面實施，實施工作總體有序、平穩、順利，并取得積極成效：一是更加準確反映預算執行情況，提高了部門決算編報質量；二是更加完整反映政府財務狀況，為政府財務報告編制奠定了核算基礎；三是進一步摸清了政府資產負債“家底”，夯實了行政事業性國有資產報告的編制基礎；四是準確反映成本費用信息，為預算單位推進成本核算、完善績效管理提供了支撐；五是顯著提升了行政事業單位財務會計人員的專業素質，促進了單位財務管理水平的提升。
在此過程中，財政部通過印發實施通知、組織宣傳培訓、聯合部門開展調研等方式，多措并舉推動政府會計準則制度貫徹實施；同時，建立健全政府會計準則委員會咨詢專家機制和工作聯系點單位機制，促進準則制度高質量實施。
(三)非營利組織和基金(資金)類會計標準更加健全。
為促進社會組織健康發展，制定發布《<民間非營利組織會計制度>若干問題的解釋》，進一步明確民間非營利組織有關經濟業務或事項的會計處理；配合我國社會保障體系建設需要，修訂發布《社會保險基金會計制度》，為更加準確、完整記錄“民生賬本”提供制度依據；制定發布《住宅專項維修資金會計核算辦法》，進一步規范維修資金的會計核算，促進維修資金的規范管理和安全有效使用；審核批準印發《北京2022年冬奧會和冬殘奧會組織委員會會計核算辦法》，以規范北京冬奧組委的會計核算；對工會會計、土地儲備資金會計和職業年金基金會計執行情況等進行深入調查研究，為修訂完善相關會計標準奠定基礎。
二、“十四五”時期政府及非營利組織會計改革面臨的形勢和挑戰
政府及非營利組織會計是我國會計體系的重要組成部分，建立健全并有效實施政府及非營利組織會計準則制度是我國會計標準建設與實施的重要內容。“十三五”時期，政府及非營利組織會計改革取得積極進展，但隨著國家財稅體制改革的不斷深入和經濟社會的不斷發展，政府及非營利組織會計改革面臨更多機遇和挑戰。
(一)財稅體制改革不斷深化，政府會計準則制度體系建設與實施有待進一步加強。
一是預算管理制度改革要求政府會計改革持續向深推進。2021年初，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，就進一步深化預算管理制度改革，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用提出要求。意見指出，要“推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權責發生制會計核算基礎”，這就需要進一步完善政府會計準則制度體系，扎實推進政府會計準則制度全面有效實施，更好地為深化預算管理制度改革、推進權責發生制政府綜合財務報告制度等工作奠定基礎。
二是深化國有資產管理對加強政府資產核算提出更高要求。近年來，隨著國有資產報告工作的深入開展和《行政事業性國有資產管理條例》等法規制度的出臺，對于準確核算和完整反映政府資產“家底”信息提出更高要求。這就需要進一步推進交通、水利和市政等公共基礎設施的會計核算，確保增量和存量公共基礎設施資產“應計盡計”；深入研究自然資源資產、文物文化資產等傳統上僅按照實物量進行統計的資產的計量計價問題，適時出臺相關會計準則規范其會計處理，為進一步加強行政事業性國有資產管理提供支撐，不斷夯實政府財務報告和國有資產報告編制基礎。
三是全面實施預算績效管理對政府成本核算提出新要求。2018年中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。隨著全面預算績效管理的建立和實施，政府成本核算問題亟待研究解決。目前，我國尚未建立一套完整的政府成本核算指引體系，需要以事業單位成本核算指引體系建設為基礎，積極研究推進政府行政成本核算。
四是財會監督對政府會計準則制度的建設與實施提出新要求。會計準則制度是財會監督的重要依據和準繩，更是黨和國家財經紀律在會計領域的具體體現。健全完善政府會計準則制度并推動其全面有效實施，有利于貫徹落實財會監督的相關要求，準確反映財稅政策落實情況及政府財務狀況，為更好發揮財會監督效能提供制度保障。
(二)社會組織改革與發展深入推進，對非營利組織會計改革提出迫切要求。
一是《民間非營利組織會計制度》亟待修訂。《民間非營利組織會計制度》(以下簡稱《民非制度》)自2005年1月1日實施以來，對規范民非組織會計行為、提高民非組織會計信息質量發揮了積極的作用。但是，《民非制度》實施前我國社會組織數量不足29萬家，截至2020年底其注冊數量已達89.4萬家。在數量增加的同時，非營利組織的體量也在不斷增長，業務模式也越來越靈活多樣，隨著非營利組織自身不斷發展壯大，對加強和完善會計核算提出更高要求。此外，隨著近年來《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國慈善法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《宗教事務條例》和《境外非政府組織境內活動管理法》等法律法規的出臺或修訂，非營利組織各行業領域改革工作不斷推進，客觀上也需要對《民非制度》做出針對性的調整，以更好地實現與相關上位法和各項改革措施的協調。
二是《工會會計制度》亟待修訂。原《工會會計制度》自2009年印發以來，在加強工會預算管理、規范工會核算工作、提高工會會計信息質量等方面發揮了重要作用。隨著我國工會事業的發展，工會財務管理體制發生較大變化，先后修訂或制定了多項涉及工會經費收支管理、工會預決算管理等的制度辦法等，原制度已不能滿足工會會計核算的新要求。另外，在工會組織方面，不同層級的工會組織在業務類型和財務管理要求方面存在較大差異，財政部門、上級工會、工會主席、工會會員也存在不同的信息需求，這就要求對《工會會計制度》進行全面修訂，以適應工會組織的發展和各方面會計信息需求。
(三)社會保障制度及有關社會事業的改革與發展，對基金(資金)會計信息質量提出更高要求。
一是在養老保險制度改革方面，我國已經建立并實施機關事業單位工作人員職業年金制度。近年來職業年金基金相關管理政策不斷完善，基金規模快速增長，基金全面投入委托運營，原《社會保險基金會計制度》已經不能完全適應職業年金基金會計核算的需要，亟需對相關會計處理規定作出針對性的調整。
二是在醫療保障制度改革方面，國務院辦公廳印發的《“十四五”全民醫療保障規劃》明確指出，“十四五”期間，將持續健全完善以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助等共同發展的多層次醫療保障制度。同時，關于醫療保障的法規制度也在不斷健全和完善，《醫療保障法(征求意見稿)》已向社會公開征求意見。因此，亟需跟進醫療保障制度改革進程，適時對《社會保險基金會計制度》進行修訂或作出補充規定。
三是隨著土地儲備、住房公積金、道路交通事故社會救助基金等改革及相關管理政策的調整和完善，需要適時修訂完善《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》、《住房公積金會計核算辦法》，制定道路交通事故社會救助基金等會計核算辦法，以滿足相關社會事業改革與發展的需要。
三、“十四五”時期政府及非營利組織會計改革工作重點及具體舉措
《規劃綱要》在總結成績、分析形勢的基礎上，提出了繼續深化政府及非營利組織會計改革的目標和任務，從健全完善政府會計準則制度體系并推進全面有效實施、修訂完善非營利組織會計制度、進一步建立健全基金(資金)類會計標準等方面明確了“十四五”期間政府及非營利組織會計準則制度體系建設的主要舉措。
(一)繼續健全完善政府會計準則制度并推動其全面有效實施。
1.全面系統梳理政府會計準則制度體系并確立體系維護機制。立足當前，著眼長遠，堅持問題導向和系統思維，全面梳理現存的各類政府會計標準，及時清理已實質失效或不再適用的政府會計標準文件，確立政府會計準則制度體系整體框架及各類會計標準的維護機制，形成“建設-實施-修訂”的完整閉環，確保各類準則制度內容完整、相互協調、功能明確、定位清晰。在準則制度體系框架下，持續完善各類會計標準。
2.研究制定有關政府會計具體準則。在立足我國國情、借鑒國際公共部門會計準則基礎上，結合國務院有關部門對自然資源資產和文物文化資產管理的規定和相關改革需要，深入研究自然資源資產、文物文化資產的確認、計量和報告問題，適時出臺相關具體會計準則，進一步規范會計科目和賬務處理，妥善處理存量資產的新舊會計政策銜接，積極推進自然資源資產、文物文化資產入賬核算。進一步研究財務會計中政府收入的分類問題，以及權責發生制原則下各類收入的確認和計量問題，適時制定出臺政府收入會計準則。根據改革需要制定或修訂其他政府會計具體準則。
3.研究制定行政事業單位成本核算具體指引。在《事業單位成本核算基本指引》基礎上，研究制定針對公立醫院、高等學校、科學事業單位等行業的成本核算具體指引，就相關行業的成本核算對象、成本項目、成本范圍、成本歸集和分配方法、成本報告內容等作出具體規定，以提高成本核算指引的指導性和操作性。會同有關行業主管部門扎實推進事業單位開展成本核算，推動有關各方加強對單位成本會計信息的分析應用。同時，積極探索研究行政單位成本核算的相關問題，為準確核算機關運行經費，全面反映行政成本奠定基礎。
4.做好政府會計準則制度解釋和咨詢工作。政府會計準則制度解釋是及時回應和解決政府會計準則制度實施相關問題、健全完善政府會計準則制度體系的必要舉措，根據工作需要每年至少發布1項。在制定政府會計準則制度解釋時，需要通過多種渠道、廣泛收集整理政府會計準則制度實施過程中的問題，分析研究后對影響面廣、現有準則制度尚未明確的問題及時作出具體規定，以確保政府會計準則制度平穩有效實施。對于未納入政府會計準則制度解釋的其他問題，建立咨詢問題庫，適時通過財政部網站“實施問答”欄目予以明確。同時，積極做好日常電話咨詢問題和網民留言咨詢問題的答復工作。
5.扎實推動公共基礎設施入賬核算。針對存量公共基礎設施入賬難的現實情況，在深入開展調查研究基礎上，根據《政府會計準則第5號——公共基礎設施》和其他相關政府會計準則制度規定，會同有關行業主管部門研究制定進一步加強水利基礎設施、市政基礎設施和其他公共基礎設施政府會計核算的通知，進一步明確核算范圍、記賬主體、資產分類及明細核算、存量資產初始入賬方法等，積極推動交通、水利、市政等公共基礎設施在“十四五”期間全部入賬核算。
6.持續推動政府會計準則制度全面有效實施。在總結政府會計準則制度實施經驗基礎上，進一步加強對準則制度的宣傳培訓和實務指導，著力解決會計人員學習不及時、理解有偏差、操作不規范等問題，切實提高政府會計準則制度實施的全面和有效性。一是加強培訓。按年度設置培訓計劃，通過線上培訓等方式擴大培訓范圍，積極支持各級財政部門和有關行業主管部門開展政府會計準則制度培訓工作。二是加強宣傳。以會計司有關負責人答記者問的形式及時對有關新準則制度進行解讀，加深會計人員對準則制度的理解；總結提煉政府會計準則制度實施過程中的典型案例和先進經驗，通過會計司官網、報刊雜志等媒體進行宣傳，為部門單位加強政府會計工作提供參考和借鑒。三是加強調研。通過書面調研、實地調研等方式及時了解準則制度實施過程中的問題，根據實務需要適時發布有關應用案例和實施問答，設置具體業務場景，幫助會計人員正確理解、使用會計準則制度。四是加強指導。對于有關特殊行業因體制機制等問題影響政府會計準則制度實施的，會同有關行業主管部門進行針對性地指導；對于縣級及以下單位存在的實施問題，積極指導地方財政部門通過預算管理一體化建設等手段幫助基層單位做好準則制度實施工作。
7.健全完善政府會計準則制度建設與實施機制。一是根據工作需要調整政府會計準則委員會組成人員，適時編發簡報，繼續發揮委員會在準則制度建設和實施中的協調機制作用。二是做好政府會計準則委員會咨詢專家選聘和日常管理、評價工作，完善工作機制，充分發揮咨詢專家的“智庫”作用。三是調整充實政府會計準則制度建設和實施工作聯系點單位，加強調研和互動，充分發揮聯系點單位的輻射引領作用。四是建立政府會計準則制度建設和實施部門溝通聯系機制，合力推進準則制度在各部門、各行業領域全面有效實施。五是加強與各地會計管理機構的溝通與聯系，積極指導各地做好準則制度實施工作。通過上述措施，形成部門緊密協作、財政上下聯動、單位點面結合、社會廣泛參與的政府會計準則制度建設與實施機制。
(二)適應非營利組織改革發展需要，修訂完善非營利組織會計制度。
1.修訂《民間非營利組織會計制度》。在充分梳理相關法律法規要求，聽取有關主管部門、各類民非組織意見建議，借鑒國際先進經驗基礎上，穩步有序推進《民非制度》修訂和實施工作。2021年組織召開《民非制度》修訂座談會，建立包括主管部門、民非組織、中介機構和研究機構等在內的工作團隊，正式啟動修訂工作。2022年充分開展調查研究，通過組織研究課題、廣泛開展實地調研和組織座談等方式，充分了解制度執行情況和會計核算需求，研究形成《民非制度》修訂征求意見稿。2023年就征求意見稿向社會公開征求意見，根據反饋意見修改完善后修訂印發《民非制度》，配套出臺制度新舊銜接規定，并做好宣傳培訓、政策解讀等工作。2024年會同有關主管部門做好修訂后《民非制度》的貫徹實施工作，及時回應執行過程中的問題。
2.修訂《工會會計制度》。結合工會組織財務管理體制改革要求、工會會計實務發展現狀和會計信息使用需求，會同全國總工會對各級工會組織廣泛開展調研及座談，確定《工會會計制度》的修訂方向及具體方案，在廣泛征求各方意見的基礎上，修訂印發《工會會計制度》。制定發布工會新舊會計制度的銜接規定，選取部分工會開展新舊銜接模擬測試，確保新舊制度銜接順暢、過度平穩。會同全國總工會印發貫徹實施《工會會計制度》的通知，指導各級工會組織扎實做好新制度實施的準備工作。加強對新制度的政策解讀和宣傳培訓，積極指導各級財政部門和工會組織開展的培訓工作，使各級工會財會干部盡快熟悉和掌握新制度。持續跟蹤《工會會計制度》實施情況，及時研究和回應制度實施過程中發現的問題。
(三)進一步建立健全基金(資金)類會計標準，滿足改革發展需要。
1.制定機關事業單位職業年金基金相關業務會計處理規定。結合職業年金基金相關管理政策規定，在調查了解會計核算現狀及問題基礎上，制定印發《機關事業單位職業年金基金相關業務會計處理規定》，同步做好政策解讀。會同人社部門加強宣傳培訓，確保新舊銜接有序進行，推動規定有效實施。持續跟蹤規定的執行情況，及時研究和回應實施過程中發現的問題。
2.適時研究修訂或制定相關基金(資金)會計核算辦法。順應醫療保障制度改革需要，適時對《社會保險基金會計制度》進行修訂或作出補充規定，進一步明確新增險種、新增業務的會計處理規定。順應土地儲備、住房公積金、道路交通事故社會救助基金等改革需要，結合有關財務和資產管理規定，適時修訂完善《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》、《住房公積金會計核算辦法》，制定道路交通事故社會救助基金等會計核算辦法。在全面梳理現行基金(資金)類會計核算標準基礎上，研究探索建立我國統一的基金會計標準體系。
四、密切配合，確保“十四五”時期各項任務取得實效
(一)高度重視，壓實政府及非營利組織主體責任。
各級各類行政事業單位和非營利組織負責人要認真落實《中華人民共和國會計法》關于“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”的規定，高度重視本單位的會計工作，積極推進準則制度全面有效貫徹落實。各單位要把建立高素質的會計人員隊伍擺在重要位置，要完善會計機構、充實會計人員，支持、鼓勵本單位會計人員參加培訓，及時跟進、認真學習貫徹各項政府及非營利組織會計準則制度，提高會計人員的專業勝任能力。要積極促進業財融合，加強會計核算與預算管理、決算管理、資產管理、政府采購、合同管理和工資發放等數據的連接，推動會計核算為單位管理提供信息支撐。要暢通信息傳遞渠道，加強會計人員采集業務活動信息的準確性和便捷性，為資產成本確定、單位成本核算等提供數據支撐。
(二)緊密協作，充分發揮行業主管部門的協調作用。
有關行業主管部門要高度重視本行業領域的會計工作，加強與財政部門的溝通協調，積極配合財政部門開展準則制度宣貫工作。要結合本行業特定業務場景探索多元化的宣傳培訓模式，及時總結行業內的先進經驗和做法并加以推廣，推動會計人員深刻領會政府及非營利組織會計準則制度的有關規定。要加強對本部門(單位)、本領域政府及非營利組織會計準則制度實施情況的調查研究，對于本部門(單位)、本領域發現的實施問題，根據問題類型及時回復或反饋財政部會計司進行研究，協力推進政府及非營利組織會計準則制度建設。
(三)上下聯動，充分發揮各地財政部門的推動作用。
會計準則制度的貫徹實施，離不開各級財政部門特別是會計管理機構的大力推動。省以下各級財政部門要采取切實措施，向社會有關方面廣泛宣傳依法加強會計工作和遵循國家統一的會計制度的重要意義，引導社會有關方面重視和支持會計工作。要多措并舉加強宣傳培訓，及時宣講政府及非營利組織會計準則制度的制定背景、主要內容等，加強師資力量培養，確保本地區準則制度落地不留死角、不走形變樣。要加強與同級相關主管部門和單位的溝通與協調，以聯系機制、工作小組等形式，因地制宜提出在行業內貫徹落實準則制度的方案和舉措，齊抓共管形成合力。要加大調查研究和督查力度，及時發現本地區準則制度實施存在的問題，加強對各單位貫徹實施國家統一的會計制度的督促指導。要加強與財政部會計司的溝通和聯系，及時反映準則制度實施情況及問題。各地財政部門之間要加強經驗交流與分享，互通有無，共同推動會計準則制度全面有效實施。
(四)社會參與，營造會計準則制度建設實施的良好氛圍。
政府及非營利組織會計準則制度高質量建設和實施離不開社會各方面的參與和支持。鼓勵社會各界積極參與準則制度研究、征求意見、模擬測試、實施等各個階段，積極反饋問題，提出政策建議。鼓勵專家學者、高等學校或研究機構等加強前瞻性的學術研究，突出問題導向，為政府及非營利組織會計改革提供理論支持和政策儲備。鼓勵社會各界加強對實務經驗的總結和分享，發揮輻射引領作用。鼓勵各類專家利用工作平臺和各種機會宣傳準則制度并推動其有效實施，營造準則制度實施的良好氛圍。